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沿着贯通佛山南北的桂和路走，距离千灯湖公园不到3公里的水头工业园建起一栋栋崭新的建筑。

这里曾是一大片三四层楼高的废旧厂房，聚集超过80家这样的小微企业，大多从事铝型材和模具的加工。这些企业的土地利用率低、产能低、税收低，但高能耗，还带来大量的噪音污染，车来车往也卷起扬尘。

去年8月，破旧的工业区成为历史。近150万平方米的土地改造成为创客小镇，不仅服务全球的智能制造生产，还意外成为新晋拍照打卡的艺术地标。

网友在社交平台上分享新晋打卡地标 

根据《佛山市产业发展保护区划定》，在佛山南海有221个像水头工业园那样改造升级的产业发展保护区，产业发展保护区规模达到18515.89公顷。而在整个佛山，全市共划定了352个产业发展保护区，产业发展保护区规模则达到48063.4公顷。

在中国的城乡规划管理中，通常设定红、绿、蓝、紫、黑、橙和黄等7种控制线，分别对城市道路、城市绿地、城市历史文化街区和历史建筑、城市水体和生态环境等公共资源进行规划保护。

佛山在2018年提出设立“城市棕线”，为全国首创。“城市棕线”是为划定产业发展保护区，按照“保大保优、集中连片、分类分级、提高效益”的原则，保障佛山产业用地总规模。今年，佛山提出，“像保护耕地一样保护好工业用地”。

佛山南海桂城首个“工改工”项目  图源：视觉中国 

长期观察佛山经济发展的中国国际经济交流中心首席研究员张燕生向时代周报记者指出，2018年以来，佛山在要素市场化配置的改革取得了不小的进步。“比如说佛山顺德的村级工业园改造。农村工业化占用了大量土地，这些土地的使用效率很低，通过村级工业园的改造，把过去农村工业化占用的土地盘活出来支撑高质量发展。”

“摊小饼”式扩张

在3797平方公里的行政区域上，佛山孕育了9.2万家工业企业。其中，规模以上的工业企业超过8000家，国家高新技术企业7700多家。

2021年1至9月，佛山规模以上工业增加值比去年同期增长15.6%，增速高于全省（12.1%）3.5个百分点。其中，规上大型工业企业工业增加值比上年同期增长12.9%，拉动全市规上工业增加值增长5.5个百分点；中型、小型企业分别增长16.8%、18.3%。

这样的增长底气来自于佛山雄厚的工业基础。

20世纪开始，佛山是全国纺织、印染以及铸造的重要生产基地。

改革开放初期，佛山人依靠集体所有地发展乡镇企业，以纺织、铸造为主。这些乡镇企业从在各村各户的点状分散逐渐向块状聚集。到20世纪80年代末，顺德、南海形成了较大规模的“工业片”。

直到改革开放后，集体建设用地使用权流转率先在佛山开始尝试，村级工业园逐渐形成“以土地股份合作制为核心、以行政村统租为主、用地使用权能够依法合理流转”的新模式。

村级工业园逐渐显露弊端  图源：视觉中国 

然而，小而散的村级工业园对地方经济发展逐渐显露弊端。

以顺德为例，数据显示，截至2018年，382个村级工业园见缝插针地散落在区内205个村（居委会），用地面积接近13.5万亩，占顺德全区已投产工业用地的70%。这些工业园仅贡献全区27%的工业产值和4.3%的税收，平均容积率仅为0.78。

村级工业园的“摊小饼”式扩张，甚至把厂租炒高了。

2018年，顺德土地开放强度超过50%，部分空置厂房以及在建厂房多被“二房东”抢租，随后高价转租。单是2018年下半年，厂房租金涨了4成以上。

平衡多方利益

工业用地紧张的问题迫在眉睫。2018年，顺德率先打响佛山“村改”的第一枪，将村级工业园改造列为头号工程。

“这种低端的工业园，我们早就看不上眼了。当时也想改造，但苦于没有政策支持。”顺德上华村党委书记曾剑雄曾对媒体如此表示。

低端工业园被拆除，释放新的发展空间  图源：视觉中国 

但是，随着地价不断攀升，当地村民对村改的期望越来越高。更重要的是，相较于“工改工”的改造，他们更青睐“工改居”或者“工改商”。

顺德下了一番决心。为调动企业和村集体对村改的积极性，顺德在政府挂账收储模式中采取几乎全额让利的方式。政府对村集体工业用地先行收储，并负责出售土地。土地交易之前，政府向村集体支付分红，以保证其原有的收益不变。出售土地后，将收益的98%返还给村集体改造、建设。这一返还比例远高于广东“三旧改造”的要求。

存量土地释放发展空间  图源：视觉中国 

这一做法亟待推广。2018年，佛山土地开发强度已经达到38.18%。为此，佛山提出，到2020年，全市城乡建设用地规模控制在115800公顷以内，意味着土地的开发强度回落至30.49%。

佛山南海区也在跟上村改的脚步。在《佛山市南海区城市更新（“三旧改造”）实施办法的补充规定》中明确，集体土地转为国有工业用地，改造后证载用途为工矿仓储用地，并采用挂账收储公开出让方式供地的，收取的总成交地价款将全额补偿给村（居）集体经济组织。

推广至全省

如今，佛山的城市变化，就在村级工业园的新旧交替之间。

2020年12月，美的集团董事长方洪波站在刚平整完成的顺德（杏坛）新材料和智慧家居产业园区上，宣布投资30亿元打造工业4.0智能制造示范基地，预计全面达产后，产值可达150亿元。

另一边，一片20年历史的老旧厂房摇身一变成为现代产业园。

经过近10个月施工，康宝华腾厨电城项目封顶。这个村级工业园改造项目的容积率从0.8提升到4.5，亩均年产值从120万元提升到700万元。配合新的自动化生产线，小时产能将提升92.3%，劳动生产效率将提升154%。

旧厂房变新网红打卡点  图源：视觉中国 

按照佛山的“十四五”规划，佛山要打造粤港澳大湾区极点城市、全省地级市高质量发展领头羊、面向全球的国家制造业创新中心。为此，佛山首创“城市棕线”，将产业用地的保护落实至控规综合管理，为打造先进装备制造基地和促进创新驱动发展，强化产业发展提供土地支撑。

如何向存量土地要空间，几乎是所有粤港澳大湾区城市面临的问题。佛山提出的“城市棕线”概念为大湾区城市提供了借鉴经验。

在广州，完成划定工业产业区块669个，总面积621平方公里，覆盖规上工业企业近4000家；在东莞，划定工业保护线规模420平方公里，其中，工业红线规模371平方公里，工业蓝线规模49平方公里，工业红线底线规模不能突破，严控工业蓝线的调整。

根据广东省自然资源厅数据显示，2020年11月底，广东村级工业园改造节约土地22.39万亩，目前，已有4876个项目完成产业结构调整，占计划改造项目总数的54.46%。村级工业园通过改造形成工业、商住、文旅、生态等集聚区，为新技术新产业新业态腾出了发展空间。

而顺德的村改经验有望得到全省推广。 今年8月，由顺德区市场监管局、顺德区村改办等单位联合申报的《村级工业园升级改造工作指南》获省级立项。从改造模式、工作内容、工作机制与组织保障等方面提炼顺德村改经验。

在张燕生看来，佛山是很神奇的地方，“这个地方的改革往往是佛山人从本地出发进行的改革，可能在8年、10年以后，成为全国推动的方向”。