时代财经

从《木兰辞》中南北朝时期为征兵、赋税提供基础条件的人口登记制度，到唐朝的“三年一造户籍”，“户口”从古至今都是具有中国特色的一项制度，始终在中国经济社会发展中发挥着重要的辅助作用。

改革开放以来，随着经济社会快速发展、城镇化进程加快、城乡流动人员增多，迫切要求深化户籍制度改革。2014年，国家定下了一个“小目标”，在国务院下发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中提出，将在2020年实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

就在距离2020年仅剩数天的时候，中共中央办公厅、国务院办公厅于12月25日印发了《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》（以下简称《意见》），文件中指出，要以户籍制度和公共服务牵引区域流动，全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件。同时，完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策。精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

从此次《意见》中可以发现，除了北上广深、武汉、重庆、杭州、天津、成都等10余个超大、特大城市之外，其他所有城市，无论是二线还是三四线，都将获得放开乃至取消落户限制的机会。

上海市政协委员、中国发展研究院执行院长、上海交通大学特聘教授陆铭12月26日在接受时代财经专访时认为，户籍制度一直以来所起的作用是在阻碍劳动力的完全自由流动，劳动力的完全自由流动既是世界普遍存在的制度安排，也是国内经济资源，特别是劳动力资源在不同地区之间优化配置的基础。所以在他看来，取消户籍制度对于人口流动是大势所趋，目前少数没有完全放开户籍的地方，只是因为改革不能在一夜之间完成。

以下是时代财经对陆铭的专访实录：

时代财经：全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件，对未来二三四线城市吸纳人才是否起到一定的促进作用？

陆铭：会起到促进作用，但作用有限。从整个世界以及中国城市空间布局的角度来看，人口往大城市，特别是特大城市与超大城市集中，是全球普遍存在的趋势。

这种情况下，在户籍制度改革推进的时间序列安排里优先放开中小型城市、大型城市当然是对的，因为改革需要有一个步骤，但是不能遏制城市人口进一步向500万以上的大城市集中的趋势，因为大型的城市创造就业的活力其实是更强的，这也就意味着中国如果要真正加大户籍改革的话，人口数量在500万以上的城市还要加大改革的力度。

时代财经：今年多份报告都曾显示，最近一两年来中国流动人口分布情况与此前相比发生了明显变化，比如北上广一线城市的很多年轻人向中部、西南等地区的二三线城市转移延伸，这会成为未来的一种趋势吗？当前中国城市的人口分布不均衡，而户籍制度真正的弊病也正是阻碍人口的合理流动，使人才资源得不到最优配置，那么未来大中小城市在人口流入、就业等方面的优势程度应该如何看待？

陆铭：不会成为趋势，或者说，不能将中国的特定制度和政策管制之下出现的现象理解为规律。假如说这将成为一种趋势或是规律的话，那现在一线大城市就应该可以放户籍了，这显然是矛盾的。

大城市、超大城市有持续创造就业的机会，从稳就业的角度而言，应该是利用大城市、超大城市来创造就业机会、促进就业。

时代财经：那二三四线城市的人口会不会出现萎缩？另外，除了户籍方面的因素以外，二三四线城市如果想要更好地吸引人才还有哪些重要的方面需要考量？

陆铭：我的回答非常明确，不需要。因为一个地方的就业容纳能力是由这个地方的产业所创造的就业机会为基础，如果一些地方因为地理条件、自然禀赋资源、要素条件等各种原因限制了该地区GDP增长的话，那么就不应该强制性的通过某种制度安排将人留下来。

包括日本、美国在内，世界上多个国家都有过此例，在人口出现收缩的时候，以为加大投资就可以吸引人才，但最后的结果是投资之后人还在继续往外走，最终还是背道而驰。如果是为了创造就业，为了持续的经济增长，基于现在中国经济形势的情况，恰恰应该加大发挥中心城市和城市群的带动作用，然后在此前提之下，再达到大中小城市协调发展。

全国中小城市数量很多且有很大的差异，有一个非常重要的方面，那就是地理条件的差异性。有的中小城市靠近大城市，比如昆山离上海很近，是人口流入的地方，今后的前景是制造业；但是有的城市离沿海地区也远，离大城市也远。一个很简单的问题就是，全国人口在总量不变的情况下，大城市以及大城市周边的中小城市都在人口流入，结果一定就会有人口是流出的地方。

按照地级市来计算，目前全国三分之一的地方人口呈负增长。而那些人口流入的地方并不是通过加大基础设施建设来扭转的，那么对于人口流出的地方该如何吸引人？比如适合发展旅游业的地方可以发展旅游业，但是不要指望发展旅游业以后就能把人口负增长趋势得以扭转，因为这个城市在发展旅游的同时，别的城市也在发展自身的比较优势，或许创造就业还更多。

那么该人口流出就要流出，从人口流动现象的个体角度而言，一定是因为个体未来要选择的这个城市在就业与收入机会方面比要离开的城市优越。在这个过程当中，个人的福利得到了改进，从国家经济发展的角度来看，就业问题与经济增长都得到了解决。传统思维告诉我们要帮助欠发达地区发展，但需要注意的是，帮助欠发达地区发展并不是帮助欠发达地区的那块地，而应该是帮助欠发达地区的人，如果在人口流动的过程中，一个欠发达地区的人到上海就业且收入提升、就业增长，这其实就属于帮助欠发达地区。

今年8月26日的中央财经委员会第五次会议提到两个重要表述：一是地区之间的利益共享机制；二是有效财政转移支付。发达城市、发达地区或者优势地区，通过户籍制度改革，能够更多地为来自于欠发达地区的人创造就业和落户的机会，这是利益共享；有效财政转移支付是指，有的欠发达地区的人认为到上海能找到好的合适的就业机会，但有的人认为到上海找不到机会，那么这些人就留在老家。有效财政转移支付是要帮助劳动者从事自己具有比较优势和竞争力的事情。

时代财经：此次《意见》里有个表述是“基本公共服务均等化”，这意味着什么？

陆铭：从基础设施方面来看，在那些离沿海地区、离大城市都相对较远的地方，应该建工业园区，然后是选择修建通向工业园的道路，还是修通向农村将农产品运出来的道路？显然，前者与当地的比较优势相违背，而后者才是与当地比较优势相一致。

当推动欠发达地区发展时，一是发展有比较优势的经济；二是提高生活质量。提高生活质量指的是该有的医院、学校是要建的。但要区分一个问题，那就是学校是为那些不愿意离开老家的人而建，还是为留守儿童建学校。如果是前者，劳动者不愿意到一线大城市，这种情况建学校是没有问题的。但如果是后者，那么学校建在老家，很有可能因为农村的人口密度低，建100所学校所容纳的留守儿童在一线大城市只需要10所就可以，显然一线大城市更有效率，更加符合经济可持续增长，创造就业、创造收入，然后利益共享机制。

时代财经：目前北上广深、武汉、重庆、杭州、天津、成都等10余个超大、特大城市没有完全放开或取消户籍制度，未来这些人口流入型城市的人口增长是否会被限制，或者说通过户籍制度一直限制下去？应该怎样更好地理解这些大城市？

陆铭：特大、超大城市人口增长的限制是与经济发展规律背道而驰的，中央现在已经强调，要尊重城市发展的客观规律。至今户籍制度没有完全放开或取消的这些一线城市及少数准一线城市，要将它们理解为是在改革趋势中过渡性的做法，户籍制度的改革不可能一夜之间完成，因为这些城市还没有做好准备，基础设施、公共服务等方面都有待进一步完善和改进。

这些至今户籍制度没有完全放开或取消的城市，一是要加快速降低门槛。尽管户籍没有完全放开，但是要加快外来人口的落户速度。居住年限和社会保障缴纳年限等在落户当中的比重要拿掉，受教育水平放在落户标准里也要拿掉。除此之外，目前落户名额很紧，特别是最近几年，那么未来应该会稍微放松。

二是为未来趋势做准备。原来这些大城市的高中基本上是不对外地人口开放的，初中以下虽然也很严，但还好一些，那么今后学校要多开放，尤其是高中。逐渐允许外地人在这些大城市读高中并参加异地高考。再如医院、交通以及城市规划里非常重要的地下管线等方面，如果已经意识到未来人口要增长，今天的城市建设规划就要与未来人口预测有关，要系统地加以考虑，否则未来的矛盾就会越来越大。未来中国不可能始终按照今天的户籍制度来将控制人口（流动），那么如果仍采取这样的思维，一是人口还会持续往大城市里面进入；二是为了让人不要进来，就得把户籍门槛垒得更高，这样就造成在一个国家里出现两种人了。现在中国正在积极参与全球化，今后对待外国人都要逐渐实行国民待遇，更不用说本国人。

除此之外，还要改善产业结构，如果越来越往服务业发展，也将减轻或消除环境污染问题。同时增就业的灵活性、居住灵活性，大力发展租房市场，能够提高城市对于人口的容量，特别是对低收入者的容量，一线大城市需要多管齐下地治理城市病。

未来特大、超大城市不只是一个城市，而是都市圈概念，都市圈内部的人口增长和连片发展恰恰是有利于中心城市带动区域经济发展及国家经济发展作用实现的。

时代财经：目前像长三角、京津冀、粤港澳大湾区这样的区域，通过中心城市的发展带动协调周边城市，是否会成为未来促进就业的重要趋势？

陆铭：中心城市带动区域经济发展以及带动国家经济发展是未来大势所趋，并且也是经济规律使然，但是每一个中心城市在带动区域经济及国家经济发展中的量级和所碰到的制度障碍是不一样的。

从量级方面看，沿海三大城市群和相应的中心城市属于国家级，地理条件处在沿海地带，有着传统的各种资源的积累；从制度障碍方面来看，比如上海作为一个中心城市，如果是完全由市场来配置资源的话，上海要成为一个把半径在50公里到70公里范围之内的其它周边中小城市都纳入到一起的都市圈，连片发展，跨越城市或省的行政管辖边界。那么问题就来了，基础设施怎么建？轨道交通从上海往外修，规划怎么做？钱谁出？怎么管理？

从人口角度来看，以往传统的城市规划都是按照行政管辖边界来管理人口，上海就于2017年出了一个所谓2500万人口的红线。但如果是按照都市圈范围内规划人口，比如东京都市圈是3700万人且还在增长，那么经测算，上海都市圈的人口数量是3000万。如果要这样去对标，上海还有没有必要控制人口？

从土地的角度来看，如果要是按照上海目前的规划，在行政管辖范围之内，青浦应该发展农业，因为上海不需要把面积扩得太大，但是如果按照都市圈来规划，青浦未来要有轨道交通经过，并且现在已经划为长三角一体化示范区了，那么未来可能是打造制造业、居住等产业功能。如果从社会保障、公共服务的方面而言，倘若按照传统的行政管辖边界来提供的话，那就跟区域经济一体化发挥中心城市带动作用的目标相矛盾。